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La ville au cœur des mutations sociales et technologiques : quels enjeux pour les politiques territoriales ?

Jean Frebault - Lyon 2010 et ses suites

Jean FREBAULT, président du Conseil de développement de la Communauté urbaine de Lyon

Bien que souvent critique à leur égard, Michel Lussault m’a demandé d’illustrer le fait que les politiques publiques pouvaient aussi parfois être des champs d’innovation. Je témoignerai sur Lyon 2010 et ses suites, à savoir Millénaire 3 et l’instauration du conseil de développement.

Lyon 2010

Un contexte exceptionnel

Cet exercice a été conduit entre 1984 et 1988, lorsque je dirigeais l’agence d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon. Nous étions alors dans un contexte de basculement voire de rupture : la fin des trente glorieuses et de la croissance quantitative en France, le retour à des questions plus qualitatives (émergence des questions environnementales, de la concertation, du local). Suite aux lois de décentralisation, nous nous trouvions également dans un nouveau contexte de gouvernance. Les élus locaux s’appropriaient ces nouvelles questions, portaient un autre regard sur la question urbaine avec une vision plus à court terme et plus centrée sur le quartier. On assistait à un rejet radical de la planification héritée des années 60-70 : les schémas directeurs d’aménagements et d’urbanisme, des documents technocratiques, imposés par l’État, basés sur des zonages rigides et une approche quantitative, qui traitaient plus de la périphérie et des extensions urbaines à réaliser. Dans ces documents, le réglementaire l’emportait sur la vision, le projet. Ce rejet a conduit à inventer autre chose. Les élus, l’Etat, le monde universitaire, le monde économique et une partie non négligeable de la société civile ont participé à cet exercice très inventif avec un enthousiasme partagé pendant quatre ans. Cet exercice résultait aussi de la prise de conscience que les villes, les agglomérations, les métropoles, devaient réfléchir sur leur avenir dans un contexte qui était celui de l’émergence européenne, de la concurrence entre métropoles et de la nécessité d’avoir une vision qui dépasse les questions à court terme dont s’étaient emparés les élus. Ce contexte était un peu exceptionnel. Par ailleurs, au niveau politique, Francisque Collomb était alors maire de Lyon et laissait la place à une nouvelle génération d’élus qui travaillaient collectivement et souhaitaient vivement collaborer avec le monde économique et culturel.

Les points de rupture de l’exercice

  • Inventer une nouvelle forme de planification plutôt que de décréter que la planification était morte. Des concepts ont émergé : planification stratégique, prospective participative, projet partagé. Nous avons inventé une nouvelle posture en introduisant l’incertitude et l’interactivité entre les acteurs dans la planification. Il s’agissait de mettre l’accent sur la vision et le projet plutôt que sur la règle. L’exercice a donc instauré une rupture dans la façon de faire. L’ensemble de la démarche était partagée et ne s’adressait plus uniquement aux sachants.
  • S’intéresser à de nouveaux objets et de nouveaux champs de la planification. Le monde de l’urbanisme avait fortement été marqué par la charte d’Athènes : travailler sur l’espace pour dissocier les quatre grandes fonctions (habiter, travailler, se déplacer, protéger les zones vertes). On a donc vu apparaître de nouveaux champs des politiques urbaines : les fonctions métropolitaines, la culture, les modes de vie, l’environnement, refaire la ville sur la ville et ne pas raisonner uniquement en termes de croissance et d’extension, considérer que l’espace n’est pas le seul mode d’appréhension de l’aménagement et du développement urbain mais aussi s’interroger sur les fonctions des villes, considérer que l’espace n’est pas une finalité mais un moyen de mettre en synergie toutes les fonctions qui font la vie d’une métropole et son rayonnement extérieur.

La méthode

Nous ne disposions d’aucun guide méthodologique mais d’un grand espace de liberté (le guide de l’urbanisme laissait à l’époque de grandes marges de manœuvre ; il s’est largement complexifié depuis). Je vous livre quelques éléments d’inventivité et de créativité méthodologique.
Tout d’abord, ce que nous avons appelé la planification stratégique. Ce terme, importé du monde de l’entreprise, n’était pas un gros mot pour nombre d’élus issus du monde économique. Pour une entreprise (qui évolue donc dans un monde concurrentiel), la planification consiste à se projeter dans l’avenir, à définir une vision de ce qu’elle deviendra dans les 5 à 10 ans, et à identifier les moyens qu’elle doit mobiliser pour atteindre les finalités qu’elle se fixe. L’idée de transposer cette démarche stratégique a très rapidement percolé dans notre milieu. Nous avons mobilisé de nombreux regards extérieurs, réalisé des audits, effectué des comparaisons internationales en nous appuyant sur des banques de données. Ces regards extérieurs nous ont permis d’identifier nos forces et nos faiblesses, jusque là fortement minimisées par la classe politique et professionnelle locales.
Cet exercice a également constitué un grand chantier de prospective. Il fallait donc démêler ce qui relevait des tendances lourdes et de l’aléatoire. Démarche nouvelle qui consistait à ouvrir les champs du possible en auditionnant des experts et en élaborant des scénarios ouverts.
Enfin, cette démarche de projet partagé a marqué un début de partage avec la société civile. J’ai beaucoup de reconnaissance pour les élus de l’époque qui ne se sont pas sentis déposséder du fait d’associer la société civile. Ils se sont même sentis confortés dans la mesure où cette alliance a largement été construite avec leur accord. Par société civile, il ne faut pas entendre l’ensemble des citoyens mais une partie de la société civile organisée : le monde universitaire, le monde des experts, le monde des acteurs économiques (jusqu’alors très critique vis à vis du monde de l’urbanisme), le monde de la culture (le mot culture n’apparaissait pas alors dans le code l’urbanisme). Le monde de l’urbanisme avait ignoré jusqu’alors des ingrédients très structurants de la vie urbaine et même de l’espace. Les villes et agglomérations, qui ont compris l’importance de la dimension culturelle, ont complètement changé d’image. Elles en ont fait un ingrédient très fort de leur organisation urbaine. Nous avons intégré cette idée de projet dès le départ et fait en sorte que l’appropriation de notre projet se déroule progressivement. En 1988, quand notre projet, baptisé Lyon 2010 a été mis en débat dans l’espace public, nous nous sommes aperçus que cette alliance avec la société civile existait réellement. Beaucoup d’acteurs de l’immobilier, du monde économique et de la culture ont défendu le projet avec autant de ferveur que les professionnels de l’urbanisme et les élus.

Les suites de Lyon 2010

Sur la planification

J’ai eu l’occasion, notamment avec le conseil du développement, d’accompagner les exercices récents de planification. Nous ressentons aujourd’hui le même besoin de décaler et d’innover qu’il y a 20 ans. Notre société a connu des ruptures : les changements d’échelle, l’interaction entre échelles, la mondialisation, le défi écologique et environnemental, l’accroissement des fragmentations sociales, la complexification des gouvernances. Les scènes se sont multipliées (dans les années 80, la planification était la scène centrale qui fédérait toutes les autres) et leur interaction n’est pas évidente à organiser. Il faut sans doute revisiter la planification. Dans un contexte législatif et réglementaire beaucoup plus contraignant, nous devrions tenter de retrouver des marges de manœuvre et innover avec la même force que lors de notre projet Lyon 2010.

Millénaire 3

Raymond Barre a eu une intuition assez géniale puisque Millénaire 3 a été le plus fort chantier de prospective engagé par une ville en France et a permis d’élaborer, avec la société civile, un projet d’agglomération. Il a en outre permis d’introduire le concept novateur de veille sociétale. Au sein de la direction de la prospective et du débat public, on trouve des veilleurs (la plupart viennent de l’université et du monde de la recherche) pour nous éclairer sur des sujets qui n’ont souvent rien à voir avec les compétences juridiques du Grand Lyon et de la communauté urbaine.

Le conseil de développement

C’est un véritable lieu de créativité. Je vous donne un exemple d’innovation. Nous vivons une période où les questions de logement et de précarité occupent une place croissante. Le conseil de développement réunit de nombreuses associations qui s’occupent des gens en très grande difficulté. Ces associations témoignent de l’importance de ce phénomène de précarisation souvent invisible et peu présent dans le débat public. Suite à la rencontre de ces personnes en difficulté dans les lieux où ils sont hébergés, nous avons souhaité lancer une initiative, sous la forme d’un forum, afin de rendre plus visible la situation de ces personnes. Dans ce forum, nous avons réuni, non pas les associations car les associations ne livrent qu’un témoignage indirect, mais les personnes concernées. Nous avons mis en scène pendant deux heures, devant des élus de l’exécutif, des témoignages qui nous ont bouleversés, avant d’engager un grand débat. A la suite de ce forum qui s’est déroulé en 2008, la communauté urbaine a pris la décision d’organiser un dispositif d’écoute avec ses partenaires (Grand Lyon, communes, conseil général, bailleurs sociaux, CAF, etc.). Voilà une innovation qui n’est pas complètement aboutie mais qui est en bonne voie.

vendredi 9 janvier 2015, par HUCHERY Mélissa