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Elus locaux, scientifiques, experts : quelles interactions ?

Pollutions industrielles et cadre de vie dans les villes du SAN OUEST Provence

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Avec la participation de :

Christelle GRAMAGLIA, sociologue des sciences et de l’environnement, spécialiste de l’étude des conflits autour des pollutions et des risques à l’IRSTEA, Montpellier
Céline BLANC, chef de projet sites et sols pollués, BRGM
Gérard CASANOVA, président de l’association « Au Fil du Rhône »
Philippe CHAMARET, directeur de l’institut Ecocitoyen pour la surveillance des pollutions
Françoise GUEGOT, députée de Seine-Maritime, membre de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, ancienne auditrice promotion Christiane Desroches Noblecourt 2011-2012

Atelier animé par :
Pascale GRAMAIN, secrétaire générale, Cancéropôle Ile-de-France, ancienne auditrice promotion Hubert Curien 2008-2009

Pascale Gramain : La table ronde porte sur les pollutions industrielles et le cadre de vie dans les villes du San Ouest Provence. La thématique peut s’appliquer pratiquement à l’ensemble du territoire, mais nous avons souhaité prendre l’exemple du San Ouest Provence pour dégager une expérience. Je cède la parole à Christelle Gramaglia pour l’introduction de la table ronde.

Christelle Gramaglia - l’exemple du San Ouest Provence

Je vais donner des éléments de contexte et poser des questions qui permettront d’alimenter le débat. Le syndicat d’agglomérations Ouest Provence regroupe 6 communes dans les Bouches-du-Rhône (Cornillon-Confoux, Fos-sur-Mer, Grans, Istres, Miramas et Port-Saint-Louis-du-Rhône), soit 100 000 habitants sur une superficie de 355 km². Ce territoire est situé entre l’étang de Berre, le Grand Rhône et la Camargue. Constitué de marais, il a été radicalement transformé par plusieurs vagues d’industrialisation, notamment le développement de la pétrochimie dans le voisinage immédiat du SAN à Lavera dans les années 1950, bien que la délocalisation des industries les plus polluantes de Marseille avait été réalisée dans les années 1910 à Port-de-Bouc. Dans les années 1960, le projet d’aménagement de la DATAR a conduit à l’aménagement de la zone industrialo-portuaire de Fos-sur-Mer. Dans les années 1970, le complexe sidérurgique s’est développé. Les infrastructures ayant permis l’accueil des populations se sont mises en place.

Aujourd’hui, dans les communes de Fos-sur-Mer et de Port-Saint-Louis-du-Rhône, nous comptons 14 usines SEVESO 2, représentant environ 22 000 emplois industriels et 20 % des actifs du SAN Ouest Provence. La ZIP regroupe l’une des plus grandes concentrations d’usines à risques d’Europe. Les paysages sont relativement contrastés. Des pratiques de nature assez intense subsistent (la pêche, la chasse, la cueillette, le nautisme et les cabanons) à proximité des activités industrielles.
Dès les années 1970, des tensions sont apparues. Les rejets dans l’environnement étaient importants. D’ailleurs, la pêche dans l’étang de Berre a été interdite. Les pressions des riverains se sont intensifiées jusqu’à la création, en 1971, du premier SPPPI (secrétariat permanent de prévention des pollutions) pour améliorer les pratiques industrielles et réduire les rejets dans l’environnement. Airfobep, organisme mesurant la qualité de l’air, a aussi été créé à cette époque. Un premier plan de lutte contre la pollution, s’étendant sur 8 ans, a été mis en place en 1971.

Quarante ans plus tard, de nombreux progrès ont été réalisés, mais les tensions ont été ravivées par de nouveaux projets de développement industriel, notamment un projet d’incinérateur. Ce développement pose la question de l’effet des cumuls de pollution ancienne et nouvelle, mais également de l’effet cocktail sur la population. Les seuils sont encore aujourd’hui régulièrement dépassés. Des mobilisations ont lieu, mais certaines inquiétudes ne s’expriment pas en raison des craintes pour l’emploi, à la valeur foncière, à l’attachement au territoire. Ces craintes importantes resurgissent régulièrement à la faveur d’alertes (par exemple la crise sur les PCB du Rhône) ou d’accidents (rupture d’un pipeline). Ces dernières semaines, Arcelor Mittal a été condamnée pour pollution de l’air et des sols.

Le territoire Ouest Provence a une grande expérience en matière de gestion des pollutions. Il peut être considéré à plusieurs titres comme un laboratoire de la gouvernance des risques industriels, même si beaucoup restent encore à faire. Des interrogations portent notamment sur le caractère surexposé de ce territoire et des injustices environnementales qui pourraient s’y développer. Les controverses récentes posent une autre question : celle de la place des citoyens et des élus dans la décision d’aménagement ou de développement industriel. La consultation est aujourd’hui en œuvre, mais la marge de manœuvre semble réduite.

J’en prends pour preuve un entretien que j’ai mené avec un élu du SAN Ouest Provence. Il m’affirmait que : « nos parents ont découvert un beau matin des plans dans un carton, qui allaient devenir le golf de Fos-sur-Mer » durant la vague d’industrialisation des années 1970. A aucun moment les citoyens n’y ont été associés. Aujourd’hui, il existe une volonté des habitants et des populations en général de ne plus se laisser imposer des choix. Il ajoute : « quand vous avez un des plus grands propriétaires fonciers sur votre commune qui est le port, ce n’est pas si simple ». Le sociologue observe le plus souvent une position de retrait générée en partie par de l’impuissance, parfois du déni. Plus rares sont les élus essayant de prendre le problème de front, recherchant des informations et s’engageant dans la production de connaissances. Or par la production de connaissances, il est possible de dégager des marges de manœuvre, de s’imposer et de réagir face aux services de l’Etat et aux industriels.
La découverte d’une pollution sur un territoire est à double tranchant, surtout si elle est vécue isolément, puisqu’un territoire peut être stigmatisé. Il faudrait mener une réflexion sereine et à long terme sur ces questions qui engagent toutes les communes, étant donné la dispersion des pollutions sur l’ensemble des communes d’un territoire. Il me semble que le SAN Ouest Provence est véritablement un laboratoire de gouvernance des risques industriels.

Pascale Gramain  : Merci. La situation est issue d’une longue histoire. Nous allons approfondir la notion de laboratoire de ce territoire. Je cède la parole à Monsieur Casanova, qui nous exposera le point de vue associatif.

Gérard Casanova : J’habite la commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône, qui se situe à l’embouchure du Rhône. L’association Au Fil du Rhône est membre de la fédération d’actions régionales pour l’environnement et a été membre d’un collectif constitué en 2003 pour s’opposer au projet d’incinérateur. Je détaillerai l’expertise développée autour de ce collectif. Je ne sais pas si on peut concevoir comme une expertise les analyses sur les études d’impact obligatoirement annexées aux enquêtes publiques. Cependant, il nous a été donné dans un premier temps d’essayer de comprendre l’étude d’impact.
Nous avons immédiatement été heurtés par des éléments en matière de dispersion des polluants. Il était indiqué que les particules seraient uniquement disséminées à quelques centaines de mètres autour de l’installation prévue. Par la suite, nous avons appris rapidement que les particules, notamment les particules fines, se dispersent dans un périmètre plus large. Nous avons donc commandé une expertise contradictoire auprès d’un bureau privé sur la dispersion des polluants.
Nous avons aussi été étonnés par les données sanitaires fournies dans l’étude d’impact. En effet, une seule page de l’étude d’impact était consacrée aux données sanitaires. De plus, les données de l’INSERM recensées en matière de cancérologie faisaient apparaître que les populations de Fos-sur-Mer et de Port-Saint-Louis-du-Rhône étaient plus impactées. Nous avons donc essayé d’identifier l’état sanitaire avant la construction d’une nouvelle implantation. Nous avons rencontré de nombreuses difficultés pour qu’une telle étude soit menée. Nous avons obtenu une étude de données d’hospitalisation, qui ne correspondait pas tout à fait à nos demandes, mais qui a permis de travailler à partir d’indicateurs précis. Nous nous sommes rendu compte que nous pouvions entrer en contact avec les agents de l’ARS, relation que nous poursuivrons.

Nous avons été amenés à travailler sur la qualité de l’air. Actuellement, je suis administrateur d’Air PACA, seule association régionale de mesure de qualité de l’air. J’ai ainsi pu mesurer les difficultés liées à l’évaluation de la qualité de l’air et constater les nombreuses discussions qu’elles peuvent susciter. Marseille a été classée, par l’étude Aphekom, comme l’une des villes les plus polluées d’Europe en matière de concentration particulaire. En détaillant l’étude, nous relevons un problème de particules diesel et la prise en compte de la zone industrielle portuaire. Cependant, cette prise en compte n’est pas détaillée. Ainsi, cette étude aurait tendance à ne décrire que certains aspects (le diesel) et donc à induire le décideur en erreur.

Le monde associatif reste avec de nombreux questionnements sur les expertises, même s’il y a recours parfois. L’expertise peut ne pas aller dans le sens des revendications associatives, ce qui sera parfois caché.

Aujourd’hui, nous constatons que l’expertise devient un commerce. Certes, elle doit s’imposer comme un outil de décision, mais, souvent, elle commence à être utilisée comme un instrument de choix politique ou d’argumentation pour un industriel. Par conséquent, nous nous interrogeons sur la bonne utilisation d’une expertise.

Ce matin, Madame Cambou a plaidé pour l’expertise collective. Je ne suis pas certain que la plupart des associations revendiquent une telle expertise. Nous attendons plutôt un accord sur les experts retenus, afin d’accepter l’expertise produite par la suite. Cette dimension est cruciale.

Céline Blanc - le point de vue de l’expert

Pascale Gramain : Un collectif s’est constitué en opposition à un projet, qui a fait naître un besoin d’expertise. Vous avez insisté sur la notion d’expert et sur les relations parfois difficiles avec l’expert et la valeur de son expertise. Vous avez indiqué avoir beaucoup appris par ces relations. Je cède la parole à un représentant des experts, Madame Blanc.

Céline Blanc : Je travaille sur un projet avec le SAN sur la réhabilitation d’une friche industrielle actuellement.
Nous avons commencé nos travaux conjoints avec le projet AIGRETTE, qui est né avec la révolte de Monsieur Casanova et de son association. Leur lever de bouclier a sensibilisé les populations, qui ont entendu parler de dioxines, de cancer et de pollution de l’air. Nous sommes entrés en contact avec le SAN pour répondre à cette question initialement : quels sont les problèmes avec l’incinérateur ? Nous avons échangé amplement pour leur faire prendre conscience que l’air est l’un des compartiments et qu’il est préférable de travailler sur l’ensemble des compartiments. Le SAN avait déjà réalisé une centaine d’études pour trouver des solutions et répondre à la pression de la population. Cependant, ces études ne présentaient pas de cohérence entre elles. Nous avons élaboré un cahier des charges prenant en compte l’ensemble des compartiments (sol, air, eau, faune et flore), afin de dresser un état initial sur l’ensemble du territoire. Cette étude a été conséquente. A partir du bilan, nous avons élaboré un plan d’action et de suivi. Nous avons créé un outil intégrant l’état des lieux et nous avons formé la collectivité à l’usage de cet outil, afin d’incrémenter les données et faire un suivi quotidien de l’évolution des concentrations.
Le projet s’est déroulé de manière satisfaisante, grâce à la forte volonté de concertation et de communication des élus du SAN. Des comités de pilotage et des comités d’acteurs regroupent les services de l’Etat, les élus et les ONG. Notre rôle consistait à faire le lien entre ces acteurs, en trouvant un vocabulaire commun. Nous avons aussi organisé des réunions publiques qui ont connu une forte participation. Les populations ont ainsi été impliquées dans le choix des points de mesure, par exemple. De plus, les ONG nous ont accompagnés pour réaliser les mesures sur le terrain. Cependant, il a été difficile de trouver un langage commun.

Comment simplifier notre discours d’expert sans fausser la vérité ? La constitution de ce langage commun a été facilitée par l’implication des acteurs dans le plan d’action. Nous avons réfléchi ensemble sur les pistes avec les élus et les populations. La hiérarchisation des actions s’est faite en collaboration ou, dans le cas contraire, les populations ont compris les choix des élus quant aux aménagements et au développement de la communauté de communes. Les populations se sont approprié les données et le plan d’action. Les rapports ont été publics.

Dans le sillage d’AIGRETTE, un plan climat territorial a été mis en place ainsi qu’un institut écocitoyen, représenté aujourd’hui par Monsieur Philippe Chamaret.
Aujourd’hui, je travaille sur un point noir identifié avec le SAN : une friche industrielle de plusieurs hectares présente des problèmes de dioxines. Un aménagement de la ville est prévu. Nous travaillons ensemble sur l’aspect participatif, en incluant les élus et la population pour décider ensemble du projet de réhabilitation et pour expliquer la dépollution.

Philippe Chamaret - l’institut Ecocitoyen pour la surveillance des pollutions

Pascale Gramain  : Nous suivons donc la chronologie. Je cède la parole à Monsieur Chamaret.

Philippe Chamaret : Je souhaite revenir sur le contexte de ce territoire, qui comporte des spécificités. Le territoire a subi une modification importante au début des années 1970 avec la constitution du port autonome de Marseille. En quelques années, l’environnement s’est modifié alors que les populations locales l’utilisaient. La culture associée à cet environnement a été creusée brutalement. Ce bouleversement est important.
Par ailleurs, le territoire manque d’histoire écrite. Les mesures environnementales ont existé et le SPPPI a été constitué. Les premières mesures de qualité de l’air se sont développées. Toutefois, la réflexion autour de ces expertises n’a jamais été écrite ou, si elle l’a été, elle n’est pas mise à disposition des décideurs et des populations. Cette histoire est en cours de reconstitution, notamment par Madame Gramaglia.

Depuis le début des années 1970, le territoire est administré par le port, dont le défaut historique de consultation pour les questions d’aménagement est vécu par les habitants comme une volonté d’imposer ses décisions. La dernière en date est celle de l’incinérateur. En effet, le débat public n’a pas existé, car l’investissement lié à l’installation n’atteignait pas la limite pour laquelle la Commission Nationale du Débat Public est amenée à se réunir.. Le territoire n’a pas de culture de la concertation.
Le projet de l’incinérateur a rompu les liens entre les acteurs, ce qui ne constitue pas les conditions idoines pour le développement d’un territoire. Le projet AIGRETTE s’est mis en place par la volonté claire des citoyens et des associations et sous l’impulsion des élus. Ensuite, l’institut écocitoyen a pris la relève, avec la volonté de développer l’expertise sur une thématique de santé environnementale.
L’institut est une structure d’étude des pollutions. Ce n’est pas de la surveillance, mais de la connaissance. Nous essayons de déterminer, par des mesures qui ne sont pas réglementaires, l’état de l’environnement et son évolution et l’effet de cet environnement sur la santé. Trois thématiques ont été définies. La première thématique prend la suite d’AIGRETTE : l’étude de l’air, des sols et du milieu marin. La seconde fait le lien entre la santé et l’environnement : l’étude toxicologique d’imprégnation des polluants atmosphériques des populations par l’analyse sanguine et urinaire. La troisième thématique se centre sur la santé : l’observation des pathologies environnementales diagnostiquées sur le territoire.
Pour conduire ces études, l’institut est gouverné par une double tête. D’une part, par son statut d’association, un conseil d’administration est formé. Il est représentatif du territoire, en incluant des élus, des représentants des associations citoyennes de défense de l’environnement, des scientifiques, les acteurs industriels et économiques (le grand port maritime de Marseille, la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence). Les intérêts, les objectifs et les approches ne sont pas toujours convergents, mais ce débat passionné est initié et appelé à se poursuivre. Il ne s’agit pas de dépassionner les débats, mais de faire exprimer les questions. D’autre part, un conseil scientifique, qui n’est pas décisionnel, est constitué de chercheurs du CNRS et d’universitaires (sciences exactes et sciences humaines) et de médecins généralistes. Ce conseil s’empare des questions posées par le conseil d’administration et élabore des études pour y répondre. Par cette approche, l’institut vise à constituer un espace de dialogue et un espace où l’accord est possible. A nos yeux, la différence entre l’expertise et la science se fait sur la méthode. Pour chaque question posée, l’institut travaille à construire l’étude y répondant.

S’agissant de l’expertise citoyenne, l’institut a été aidé par le ministère de l’Environnement au travers du programme Repère pour conduire le projet VOCE (volontaires pour l’observation citoyenne de l’environnement). Dans ce projet, nous invitons les citoyens usagers de l’environnement (cueillette, pêche, chasse, randonnées), qui construisent ainsi une certaine expertise, à parler de leur expertise. En contrepartie, nous offrons une formation scientifique pour guider et accorder les observations sur une base de méthodologie commune.

Françoise Guégot - le point de vue de l’élu

Pascale Gramain : Merci beaucoup. Nous disposons d’un panel presque complet des acteurs concernés et nous avons parlé des industriels aujourd’hui absents du débat. Il est intéressant d’écouter à présent le point de vue de l’élu. Madame Guégot n’est pas de la région du SAN. Elle découvre peut-être un dispositif pilote sur une problématique complexe impliquant de nombreux acteurs de tout ordre.

Françoise Guégot  : Mon territoire se situe sur la vallée de la Seine, qui, hélas, peut avoir des similitudes avec le territoire du SAN. En effet, la vallée de la Seine comporte de nombreux sites SEVESO avec les ports de Rouen et du Havre. Récemment, les rejets de polluants de l’usine Lubrizol ont fait la une des actualités, les émanations ayant même atteint la région parisienne. Le territoire a une actualité forte en la matière, notamment avec Pétroplus. Cet environnement de zone de développement industriel est associé à un environnement particulier. Il pose la question du développement économique, cruciale pour nos populations dans leurs bassins d’emploi. Dans la conjoncture économique, il est important de voir perdurer une existence industrielle. Le contexte des projets menés dans le SAN ressemble à celui de mon territoire.
Avant d’être élue, j’ai une formation d’ingénieure et j’ai travaillé à l’INSA de Rouen. Nous avions développé une filière de recherche sur la question de la gestion des risques des ports et de la vallée de la Seine. Toutefois, nous sommes encore dans des rapports complexes. J’ai été élue maire en 2001 de la commune de Mont-Saint-Aignan. Comme toutes les communes du périmètre de Rouen, nous avons été amenés à travailler sur les SPPPI. Nous avons reçu de nombreuses informations pour la réflexion des élus sur ces questions.

Mon premier constat est assez amer. Aujourd’hui, nous avons une approche très cloisonnée. Les élus ont travaillé de leur côté, sans aucune aide particulière ni aucun accompagnement scientifique et technologique. Cette méthode perdure. Je prends pour exemple l’un des derniers comités de pilotage créé sur la question du reclassement et de la restructuration du site de Pétroplus. Peu d’acteurs ont été associés. Nous sommes confrontés aux difficultés d’associer des structures associatives. Les élus locaux bénéficient rarement d’accompagnement, contrairement aux parlementaires qui ont recours aux services de l’Etat en région.

Les élus locaux rendent des comptes à leur population et sont soumis au suffrage universel, principe de notre démocratie. De plus, de manière difficilement compréhensible, les services de l’Etat sont assez frileux et inquiets des échanges avec les élus locaux, du fait d’un sentiment de méconnaissance. Les services de l’Etat ont la crainte que la connaissance des questions scientifiques et technologiques échappe aux élus et que les informations apportées puissent être déformées ou réutilisées à des fins autres. Cette difficulté d’échange entre les acteurs sur des projets ayant un impact fort sur les questions environnementales est très grande.

Récemment, dans le cadre de la réalisation du contournement Est de Rouen, les services de l’Etat ont élaboré les études complémentaires environnementales comportant de nombreux indicateurs. Une association d’habitants s’est constituée. Avec d’autres parlementaires, nous avons apporté des arguments grâce à l’expertise de chacun. Toutefois, nous avons connu des difficultés à les faire intégrer dans des analyses et des études complémentaires menées par les services de l’Etat. Il s’agissait, avant de sortir un nouveau tracé, d’exposer des données complètes. Cette communication et ces échanges entre l’ensemble des acteurs sur un territoire sont complexes. Les élus portent une responsabilité très forte, mais ils disposent de peu de marges de manœuvre aujourd’hui en l’absence d’une dynamique regroupant l’ensemble des acteurs, notamment les industriels et les scientifiques.
J’ai été interpellée par vos propos sur la notion d’expertise. Cette notion est quelque peu dévoyée parfois. Comment l’expert est-il défini ? Quelle est sa valeur ? Pour les élus, ces questions sont encore très compliquées. Je souhaite que des expériences comme la vôtre sur le territoire du SAN Ouest Provence soient diffusées plus amplement, afin que nous puissions emporter cette connaissance sur l’ensemble du territoire national.

J’ai particulièrement apprécié votre intervention sur la définition d’un langage commun. A mes yeux, il manque très souvent dans les débats publics cette capacité des acteurs, défendant chacun des intérêts particuliers qui se rejoignent parfois. Bien que la somme des intérêts individuels ne constitue pas l’intérêt général, la capacité d’échanger passe avant tout par un langage commun. Dans ce domaine, chaque acteur a des efforts à faire. Les scientifiques doivent se mettre à la portée de tous et les élus doivent pouvoir être capables de répondre à toutes les questions soulevées par les problématiques du territoire, dans un souci de transparence, de communication et d’information.

Les élus doivent opérer des choix. Quelques mois auparavant, nous avons travaillé sur l’implantation d’une prison. En matière de cadre de vie, ce choix a été très difficile pour de nombreux habitants. La décision des élus n’est pas toujours simple à prendre. Néanmoins, quand elle est expliquée et apportée après des échanges au cours desquels chacun a pu s’exprimer, elle devient plus aisée. Je plaide pour la communication, la transparence et l’échange. Il est cependant nécessaire que tous les acteurs soient prêts à s’installer autour de la table.
Enfin, la constitution d’études et de groupes de travail engendre des dépenses qui ne sont pas sans impact. L’argent public se faisant de plus en plus rare, nous devons nous pencher sur la mise en commun d’analyses et d’études. Nous ne devons pas oublier la portée de cet élément dans l’ensemble de nos projets.

Discussion / questions aux intervenants

Pascale Gramain  : Merci. Les deux représentants des organismes experts, le BRGM et l’institut écocitoyen, ont parlé plus d’organisation que de science. L’expertise est à la fois scientifique et organisationnelle, ce qui correspond certainement à une clé de la réussite de votre initiative.

Céline Blanc : J’ai réalisé une présentation empreinte d’optimisme, mais nous avons aussi rencontré des difficultés. Nous avons relevé que les élus avaient des difficultés à aller vers les scientifiques et à les comprendre. La difficulté est réciproque : les scientifiques ont aussi du mal à parler aux élus. En effet, les élus sont élus pour une durée déterminée. En fin de mandat, les études sont souvent mises en suspens, car les élus se concentrent sur leur campagne électorale et les priorités d’action. Si l’élu concerné n’est pas réélu, le projet peut souvent recommencer dans son intégralité.

Je comprends les difficultés des élus en regard des scientifiques ou des experts, mais la réciproque est vraie aussi, car les interlocuteurs changent. Par exemple, mon dernier site d’étude est propriété foncière de la communauté de communes, mais il est situé sur une commune. Ainsi, j’ai en face de moi le président de la communauté de communes et le maire, qui ont des avis pas toujours convergents. Comment décider d’un projet commun dans ce contexte ? Il est difficile de mener un dialogue continu avec les élus.

Pascale Gramain :
Ce point de vue est intéressant, car nous évoquons souvent la difficulté des néophytes à comprendre la science, mais les difficultés organisationnelles sont tout aussi complexes. Une clé de la concertation est que chacun garde sa spécificité. Il faut un langage commun, sans négliger que la spécificité de chacun apporte la diversité à la résolution du problème. Je cède la parole à la salle pour des questions sur cette expérience et sur sa possible extension sur d’autres territoires.

Une participante : J’ai l’impression que cette expérience est le résultat d’un contre-pouvoir qui est apparu sur le territoire au travers des associations. Je mettrai en parallèle les deux premières tables rondes de notre journée. Dans la première, le scientifique apparaît en situation d’alerte. Dans la seconde, le scientifique est perçu positivement par les élus comme apporteur de solutions à une stratégie de développement. Dans l’expérience du SAN, vous exprimez la difficulté de la rencontre entre le scientifique et l’élu. Les temporalités et les enjeux étant différents, les deux mondes sont à part. Cependant, un troisième acteur entre en jeu et oblige finalement ces deux univers à dialoguer.

Gérard Casanova :
Effectivement, six mois à un an avant les élections sont une bonne période pour les associations. Nous avons profité de ces périodes électorales pour faire pression sur nos élus. Nous avons été entendus et les élus, qui sont aussi des habitants, ont œuvré pour mettre en place la contre-expertise permanente sur le territoire. L’expérience est née de cette pression des citoyens du territoire. Les citoyens ont été suffisamment bruyants pour être entendus.
Par ailleurs, je ne pense pas que ce soient les agents de l’Etat qui aient des difficultés à communiquer des informations, mais que c’est l’Etat. Dans mon expérience, pour obtenir des données sanitaires sur les populations, nous avons dû occuper la DRASS. Cette situation est étonnante. Nous avons fait le siège et nous avons obtenu les archives demandées. Pourtant, nous avons rencontré des agents disposés à nous remettre les informations que nous sollicitions. Nous avons pu discuter avec le sous-directeur de l’organisme, qui estimait que nos demandes étaient légitimes. Il souhaitait simplement que nous nous accordions sur les moyens de communiquer autour des informations délivrées, en lui laissant l’opportunité d’organiser son discours. Le sous-directeur est allé se renseigner auprès du préfet puis il est revenu en affirmant simplement qu’il ne communiquerait plus sur ce dossier. Cette anecdote laisse apparaître les vrais rapports : les vrais rapports difficiles ne sont pas avec les personnes, mais avec l’Etat.

Marie-Françoise Chevallier-le Guyader
 : De tels propos ont déjà été énoncés aujourd’hui. Pour moi, c’est une révélation de la réalité en région. En parallèle de la décroissance de l’Etat, des agences et des institutions (comme l’ADEME, le BRGM ou l’IRSTEA) sont présentes et agissent. La capacité de conseil et d’expertise s’est-elle complètement déplacée, l’Etat agissant sur la réglementation ?

Françoise Guégot  : Malheureusement, cette capacité ne s’est pas déplacée en appui direct aux élus. Depuis un an, j’ai la chance que ma circonscription s’est étalée en zone rurale. Les élus des petites communes ont une difficulté à obtenir un appui sur des problématiques techniques, simplement de l’ordre du conseil. Leurs seuls interlocuteurs sont les services de l’Etat en région, c’est-à-dire le préfet ou le sous-préfet. Par responsabilité déléguée, le préfet prend la décision d’ouvrir les « portes » des agences ou expertises possibles pouvant être mises à disposition des élus.

J’ai évoqué l’aspect financier précédemment. On peut imaginer qu’un élu local puisse faire appel directement à une agence pour bénéficier de cette expertise. Toutefois, les coûts sont prohibitifs. J’ai suivi la mise en œuvre des PLU en France. Pendant trois ans, j’ai travaillé avec ma commune de 22 000 habitants sur le PLU, avec l’appui d’un cabinet d’architectes spécialisés en urbanisme. Pour les petites communes, l’Etat avait consacré une enveloppe d’aide. Toutefois, les élus se retrouvent seuls, car ils n’ont pas les moyens de faire appel à un accompagnement, même sur un dossier aussi important que le PLU.
J’ai travaillé récemment deux communes de ma circonscription, l’une accueillant 800 habitants et l’autre 1 000, en zone blanche de téléphonie. Nous avons réussi à obtenir des fonds de financement à 80 %, c’est-à-dire le maximum des services de l’Etat. Dans le cas contraire, ces deux communes n’auraient jamais pu financer un simple pylône à 150 000 euros. L’impact financier est très lourd.
Sur les problèmes de l’eau, de nombreuses réflexions ont été menées par les agences de l’eau présentes dans toutes les régions. J’ai conseillé des interlocuteurs à un maire de ma région, mais les interlocuteurs ne sont pas disponibles ou demandent une facturation de l’ordre de 2 000 à 3 000 euros. Cette somme est bien trop importante pour une commune de taille restreinte. Ainsi, les élus locaux n’ont pas accès à une expertise.
En tant qu’élu, la situation est compliquée. On dit « l’Etat », mais cela ne cible personne. Bien entendu, on ne peut pas porter la responsabilité sur une personne, mais sur ce qu’il représente dans sa fonction. Depuis 2007, depuis mon élection au siège de députée, sept préfets se sont succédé dans la région. Le suivi des projets est d’autant plus complexe. Cette mobilité permanente a un impact lourd sur nos territoires. Néanmoins, à ma connaissance, les élus locaux sont le fondement de l’histoire de leur territoire.
Je suis très souvent choquée de l’état fait de leur regard, alors que leur implantation est importante surtout dans le milieu rural. Les élus locaux connaissent leur territoire et ses spécificités. Cette connaissance du terrain, qui n’est pas une connaissance scientifique, est complémentaire et, à ce titre, essentielle. La mobilité des élus n’est pas aussi importante que celle des décideurs.
De plus, le problème de la réglementation a un impact catastrophique pour les élus et les territoires dans son évolution et sa façon d’apporter des modifications constantes. On sent que les élus ont des difficultés à appréhender ces évolutions. Ils peuvent mener des projets présentant un coût certain, qui seront totalement inopérant l’année suivante du fait de l’évolution de la réglementation. Par exemple, le projet du contournement Est de Rouen est mené depuis 25 ans. Nous avons mené des études pendant 4 ans jusqu’en 2005 pour procéder ensuite au débat public. Or en 2007, les règles ont été modifiées, ce qui a nécessité de relancer 3 ans d’études.

Pascale Gramain  : Ce sont des problématiques difficiles dans un environnement mouvant, ce qui complexifie encore les projets.

Philippe Chamaret : Sur notre territoire, l’expertise touche de près cette complexité. La zone industrielle comporte une diversité d’industries et une quantité de polluants monumentale. Nous sommes face à une complexité : l’effet cumulatif, l’effet cocktail et la santé. Face à cette complexité, le terme « expertise » ne peut pas aller tout seul. Nous ne nous adressons pas simplement à un bureau d’études pour l’interroger. Nous avons besoin de temps et de moyens.
Il appartient aux élus locaux de décider du financement de l’institut. Face à la demande citoyenne et face à la représentation associative, les élus ont décidé en accord avec le développement du territoire de se doter d’un outil qui définisse une politique scientifique au sein de leur territoire pour guider leurs décisions. Il s’agit bien d’une politique scientifique. Nous définissons une base commune sur laquelle tout le monde peut échange.

Enfin, dans l’expérience de l’institut, les scientifiques participent aux actions de manière relativement bénévole, puisque cette complexité constitue un terrain d’expérimentations très intéressant pour eux. Les scientifiques réalisent un investissement en temps, en matériel et en moyens, en général, qui débouche sur des actions qui leur servent dans la connaissance. Ainsi, il faut faire ressortir la complexité pour faire venir les scientifiques.

Philippe Serizier (Caisse des Dépôts) : Dans l’expertise, la réponse n’est pas aussi importante que la question. L’ingénierie du questionnement permet de déterminer que généralement les études d’impacts sont posées de façon sectorielle et presque jamais en référence à une logique du système du territoire. Cela suppose une mutualisation du questionnement, pour poser la question et la suivre, ce qui n’est pas aisé dans le cadre de la réalisation de grands équipements, articulant des questions de compétences et de réglementations.
Toutefois, la mise à disposition d’un outil de connaissance aux décideurs locaux leur permettra d’être en alerte suffisamment en amont sur les questions et les expertises conduites. Ce premier pas est notable.
La question des équipements portuaires se pose sur de nombreux territoires. L’institution est présente sur le territoire de la commune avant la décentralisation, alors qu’elle est face à des interlocuteurs postérieurs à la légitimité technique et aux intérêts nationaux. Il est évident que les questions sont posées non pas en termes territoriaux, mais selon des logiques pouvant être relativement facilement ignorées par les décideurs au niveau des grands équipements. En ce sens, le décalage entre le positionnement des agents de l’Etat et la position de l’Etat elle-même n’est pas illogique. Elle se résout très difficilement dans tous les exemples portuaires.

Pascale Gramain  : Merci de votre remarque.

Un participant : J’ai été amusé par l’anecdote de Monsieur Casanova sur la DRASS. Après tout, en quoi étiez-vous plus légitime qu’un autre pour lui demander cette information ? La transparence de l’information émanant de l’Administration obéit à certaines règles. Certainement, ce sous-directeur a été réprimandé par le préfet, parce qu’il n’avait pas le droit de délivrer cette information. Pourquoi ? Peu importe. Pourquoi donner cette information d’épidémiologie à vous ?
Je souhaite poser une question plus précise sur les différentes études. Madame Blanc, vous avez indiqué qu’une soixantaine d’expertises avaient été menées avant votre arrivée sur le territoire.

Céline Blanc :
Une centaine de rapports avaient été rédigés.

Le même participant : Pourquoi cette centaine de rapports n’avait-elle pas débouché sur une action ? Ces rapports répondaient-ils à une question déjà orientée ? Donnaient-ils la réponse attendue par le commanditaire ? En ce sens, l’intérêt scientifique des rapports peut être résolument remis en question. Au contraire, ces études présentaient-elles des résultats différents, car elles observaient des aspects différents, mais étaient-elles toutes valables ?
Pourquoi votre méthode était-elle différente des cent autres ? De toute évidence, votre méthode était la bonne.

Céline Blanc : Le territoire est très complexe et a un passif lourd. Face à cette situation, les élus avaient recueilli de nombreuses questions de la population et avaient besoin d’y répondre dans l’urgence. Ainsi, une petite étude était menée à Fos-sur-Mer sur un problème et la réponse était apportée sur Fos-sur-Mer. Toutefois, le même problème apparaissait à Port-Saint-Louis-du-Rhône et une autre étude devait être menée. Par conséquent, il existe une multitude de petits rapports sur de petites questions. Les données sont assez hétérogènes, car les études ont été réalisées sur une longue période de temps. Les méthodes de prélèvement ne sont pas identiques, ce qui empêche de faire des comparaisons. Enfin, sur les cent rapports, près de 70 concernaient la réglementation. Les industries ont certes l’obligation d’effectuer un suivi, mais ces données n’étaient pas exploitées.
Notre travail a d’abord consisté à collecter l’ensemble des informations, en n’évaluant pas les rejets d’une seule usine, mais la totalité des rejets. Nous avons donc porté un regard global dans notre étude. Le préfet n’est jamais intervenu.

Gérard Casanova : A la DRASS, je n’étais pas seul à intervenir. Nous étions plusieurs représentants porteurs de plusieurs milliers de pétitions, ce qui, certes, ne nous rend pas plus légitimes. La demande des élus n’avait pas non plus été entendue. Nous avons fait nôtre l’adage de Clémenceau : « La guerre ! C’est une chose trop grave pour la confier à des militaires ». Nous nous sommes pris par la main pour aller à la DRASS, appuyés par nos pétitions. Les données que nous demandions n’étaient pas à taire, car le préfet lui-même a demandé à l’ARS de mener une étude d’hospitalisation et de nous convier au comité de pilotage. Nous aurions pu gagner beaucoup de temps et d’énergie.

Pascale Gramain  : Je prends une dernière question.

Un participant : Les questions locales de la science appellent une réponse locale. Outre l’institut écocitoyen présenté aujourd’hui, d’autres exemples existent en France. Le Comité opérationnel des élus et usagers de la Rance (CŒUR) s’est constitué en association intercommunale avec 12 salariés, dont le rôle est une veille sur tous les problèmes environnementaux se posant autour des conflits d’usage dans la région. Le Comité est en interaction complète avec le monde universitaire proche de Rennes. Cette structure est très productive : rapidement, le comité peut obtenir des réponses aux questions précises qu’il pose. Une continuité est permise dans le temps, car le comité est indépendant du personnel élu politique.
Des initiatives de recherche ne demandent qu’à bien connaître le terrain. Elles sont servies par cette institution pérenne. Inversement, les connaissances complètes de la recherche sont éclairées par les salariés du comité. Ce type de structures existant à l’échelle de quelques communes rurales pourrait bien être mis en place plus largement en France, d’autant plus que ces structures ne sont pas nécessairement très coûteuses.

Marie-Françoise Chevallier-le Guyader  : Madame Gramaglia, quelle est la nature de votre mission sur ce territoire ? Quel est son impact ? Les études sur les conflits contribuent-elles à faciliter les échanges dans le territoire ? En ce sens, j’insiste sur une approche en sciences humaines et sociales.

Christelle Gramaglia
 : Je suis sociologue et je travaille sur les pollutions. Je suis particulièrement intéressée par l’émergence des revendications en matière de qualité environnementale dans des sites industriels anciens et plus récents. J’observe que ce n’est jamais corrélé à des concentrations. Les mobilisations ne sont pas plus fortes dans les lieux présentant de fortes concentrations de pollution. Pour preuve, la crise des PCB a été beaucoup plus intense sur le Rhône que sur la Seine, alors que les teneurs en PCB sont plus importantes sur la Seine. Les ressorts de la mobilisation, et finalement de l’action publique, m’intéressent particulièrement. Je n’exerce pas de mission, mais je suis un questionnement scientifique.

Dans l’analyse de l’évaluation des risques, en l’absence de culture scientifique, il est souvent pensé qu’une question trouve une réponse immédiate. Au contraire, dans l’évaluation des risques, le diagnostic est toujours incertain. Nous suivons des méthodes standards, qui comportent de nombreux biais. Ce n’est pas de la science, mais une technique. Par exemple, lorsque des résultats sont un peu trop élevés, d’autres prélèvements sont réalisés et une moyenne est calculée. Au contraire, lorsque les résultats sont bas, la surveillance est arrêtée. Il existe des pratiques induisant des biais. De ce fait, nous n’observons pas tout. Il existe un besoin véritable de politique scientifique alternative et de science sur ces questions d’évaluation des risques. Il faut mettre en place une véritable politique de vigilance sur le long terme.
Bien qu’on n’observe pas immédiatement une corrélation entre une exposition et une pathologie ou une dégradation environnementale, celle-ci peut exister. En intégrant ces éléments de science et ces éléments d’incertitude, nous pourrons collectivement aller plus loin que les évaluations des risques.
Une participante : Ces propos font écho à la précédente table-ronde où, à mon grand étonnement, les scientifiques se rendaient à Montdidier pour expérimenter eux-mêmes des technologies puis disparaissaient complètement. Or les scientifiques pourraient mettre en place un dispositif de veille et de vigilance, car de nouveaux projets incubent dans la cité. Les deux processus pourraient être utilisés en parallèle. Il s’agit de se servir de la science comme potentiel d’innovation, de créativité et de développement du territoire. En parallèle, des sujets pouvant faire l’objet de controverses pourraient être anticipés. On ne se donne pas les moyens de mettre en place des dispositifs d’observation et de co-apprentissage collectif, qui permettraient que tous progressent dans la connaissance.

mercredi 8 janvier 2014, par HUCHERY Mélissa