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Elus locaux, scientifiques, experts : quelles interactions ?

Les interactions avec les scientifiques et les experts dans le cadre des obligations légales des élus locaux

Avec la participation de :

Marie-Françoise CHEVALLIER-LE GUYADER
, directrice de l’IHEST
Cédric SZABO, directeur de l’Association des maires ruraux de France
Maître Renaud-Jean CHAUSSADE, avocat au barreau de Lyon, Delsol Avocats
Jean-Louis DENOIT, maire de Viviez
Denis DESPRÉAUX, directeur des relations internationales, IRSTEA

Marie-Françoise Chevallier-le Guyader :

Lorsque nous abordons la notion de « politique » dans Science & Politique, nous entendons l’exercice du pouvoir et la normalisation. Par la notion de « science », nous abordons l’exercice de la connaissance et la liberté. C’est une profonde simplification, car la science et la politique entretiennent bien évidemment des relations permanentes l’une vers l’autre. Dans le titre de notre séance d’aujourd’hui, nous avons ajouté les experts dans les relations entre les élus locaux et les scientifiques. En d’autres périodes, c’est-à-dire il y a 30 ans, nous n’aurions jamais ajouté le terme « experts ». Nous avons connu une profonde évolution depuis les années 1980 avec l’émergence des experts, bien que cette troisième catégorie soit aujourd’hui progressivement remise en cause. Auparavant, l’expert n’avait qu’un statut juridique. Il était reconnu dans une procédure par les tribunaux, et cette définition est toujours en vigueur. Aujourd’hui, la définition comporte des aspects plus sociaux : il existe des expertises de différentes natures.

Par ailleurs, j’insiste auprès de vous sur le fait que la démarche scientifique et la vérité dans les sciences ne relèvent pas d’un consensus social. Bien évidemment, les travaux de la sociologie des sciences nous démontrent des interactions du contexte social dans la construction de la démarche scientifique. Cependant, cette démarche comporte son auto-construction, sa propre normativité et ses propres normes.
L’expertise n’est pas du tout du même registre. C’est ce que prouve le dernier rapport de l’IRSN sur plus de 30 ans d’opinions des Français sur les risques nucléaires qui a été publié récemment. Dans ce rapport, nous constatons bien que l’expertise se positionne face à la gestion des risques, qui est une des dimensions de la responsabilité des élus dans leur commune. Ce baromètre est centré sur le nucléaire et interroge l’opinion de façon générale. Je cite le rapport : « Les Français veulent que les experts et les décideurs ne restent pas entre eux, mais qu’ils tiennent compte de la réalité du terrain et des avis des citoyens avant de rendre un avis ou de prendre une décision. Ils voudraient une structure réunissant des experts scientifiques, des décideurs politiques, des industriels et des associations de citoyens. » Certes, cette structure existe déjà, mais elle reste toujours d’actualité dans ce baromètre. Les Français veulent contribuer à la maîtrise des risques, soit directement, soit au travers d’acteurs auxquels ils font confiance pour les représenter. La dualité entre la science et l’expertise se répercute sur nos approches.

Je rappelle que nous avons créé l’IHEST pour en faire un lieu de réflexions. Ce lieu a besoin d’être mieux connu par les élus locaux et nationaux. Je suis donc très heureuse que le cercle de l’Institut constitué d’anciens auditeurs souhaite travailler sur cette question, car les discussions que nous amorçons pendant nos cycles nationaux sont insuffisantes. La création d’un tel groupe de travail, à la demande des auditeurs, est une très bonne initiative. L’Institut est un lieu de discussion dans le respect des différences. Quelles que soient nos postures sur la science, la politique, l’entreprise et les associations, nous avons une approche de discussion sur le fond des thématiques. En ce sens, quand nous avons préparé cette réunion, nous avons souhaité mettre en exergue des regards transversaux au travers des études de cas particuliers. Quels éléments émergent des rapports ? Quelles sont les forces et les faiblesses recensées ? Quels types d’interactions nouvelles émergent ?

Monsieur Dominique Pestre nous a déjà montré comment de nouveaux processus d’interactions apparaissent en Europe. Au travers de vos regards croisés, j’espère que nous serons en mesure d’apprécier à la fin de cette journée des dynamiques qui se développent aujourd’hui sur le terrain. Nous analyserons aussi ces dynamiques au niveau de l’Assemblée nationale, par l’intervention de Madame la Députée Françoise Guégot. Les travaux de Monsieur Yannick Barthe ont d’ailleurs souligné le développement des rapports entre élus et science dans l’enceinte de l’Assemblée nationale. Toutefois, nous avons choisi de nous concentrer sur des dynamiques de territoires locaux, pour rester au plus près de nos concitoyens.
Je vous remercie tous de votre venue. Nous avons organisé cette journée en partenariat avec l’association des maires ruraux de France, dont le directeur prendra la parole. Parmi nos soutiens, je tiens à remercier particulièrement la société française de Santé et Environnement (SFSE), dont la présidente Madame Francelyne Marano est présente, et la Caisse des Dépôts.

Renaud-Jean Chaussade - la gestion juridique du risque :

Je remercie l’Institut de me permettre d’intervenir sur le sujet. Mon intervention sera axée sur la gestion juridique du risque, en appelant à un travail collaboratif de l’élu et du scientifique. La gestion du risque est beaucoup plus qu’une thématique pour les collectivités territoriales : elle est une réelle compétence au sens juridique du terme. La prise en considération des risques liés à l’environnement, dans son acception la plus large, est devenue une nécessité pour tous, dont le niveau de traitement le plus pertinent est l’échelle locale. A ce titre, les élus locaux sont saisis de cette problématique qui comporte des questions fondamentales, par exemple la santé environnementale, la pollution atmosphérique, la pollution sonore, les ondes électromagnétiques, les OGM, les risques majeurs naturels et les risques majeurs technologiques. Sur ce dernier aspect, l’élu est à la charnière de l’articulation, voire du paradoxe, entre la réindustrialisation et le risque lié à l’activité. De plus, le changement climatique est un facteur d’amplification de la probabilité de l’aléa et des dommages susceptibles d’en résulter, sachant que la responsabilité du dommage éventuel sera recherchée auprès de celui que l’« on » pense responsable. D’un point de vue juridique, le fond du débat porte sur la responsabilité de l’élu dans la gestion du risque. Lorsque la crainte d’un risque affleure, le citoyen va naturellement se tourner vers son élu en lui demandant des comptes.

La question de la gestion du risque n’est pas nouvelle. Elle n’émane pas d’une demande isolée de la population pour la mise en place d’une politique de gestion du risque environnemental, mais elle concerne une véritable obligation faite par la loi. Le risque se « normativise », ce qui révèle une attente forte concernant au premier chef les élus locaux, bien que l’Etat n’en reste pas moins présent. Je relève que les lois successives, et notamment le prochain projet de loi sur les communes prévu dans l’acte III de la décentralisation, créent des dispositifs sur lesquels les collectivités territoriales sont mobilisées avec des obligations plus ou moins fortes.

Je cite pour exemple les plans de prévention des risques naturels ou technologiques, qui ont pour objet de réduire l’exposition des personnes et des biens aux risques et de réduire leur vulnérabilité. Les collectivités territoriales sont invitées à travailler en liens étroits avec les services de l’Etat pour établir ces plans, de par leur proximité et leur connaissance empirique de leur territoire. La gestion de ce risque se déroule donc par concertation, afin de prendre les mesures de prévention pour protéger les populations et les mesures réglementaires, qui seront traduites dans un plan local d’urbanisme.
De plus, le document d’information communal sur les risques majeurs est une obligation de par le Code de l’environnement. Pour toute commune couverte par un plan de prévention des risques, ce document vise à apporter une information à la population sur les risques encourus. A ce titre, la question de la sollicitation du scientifique dans l’écriture du document est soulevée. Un élu local connaît la physionomie et la dynamique de son territoire, mais il a besoin de l’appui d’un scientifique pour écrire le risque et en informer les administrés.

Par ailleurs, le plan communal de sauvegarde a un rôle opérationnel, car il prévoit l’organisation au sein de la commune d’un dispositif de crise. Ce relais est fondamental pour l’Etat, qui s’occupe des opérations de secours en cas de catastrophe. Ce document fait l’objet d’une coécriture entre les acteurs territoriaux impliqués en cas de catastrophe, mais la plume est tenue par l’élu.
Il existe de nombreux autres dispositifs présentant ces caractéristiques, notamment le schéma régional climat-air-énergie, le plan climat énergie territoriale et le contrat local de santé. Ce dernier peut être conclu avec les agences régionales de santé (ARS) pour réduire les inégalités en matière de santé. Ce contrat vise à mettre en place des actions de prévention concernant en particulier le cadre de vie, le transport et le logement. Par exemple, en première couronne parisienne, l’habitat se dégrade engendrant des risques d’exposition au plomb. L’élu a la possibilité d’agir sur la question du saturnisme en partenariat avec les experts scientifiques du monde médical mobilisés par les ARS. Des contrats peuvent être conclus pour mettre en place des dispositifs locaux de prévention.

Dans l’acte III de la décentralisation, une nouvelle compétence approfondie sur les milieux aquatiques se profile pour les communes, ce qui comprend la gestion du risque d’inondation.
De ce mouvement résulte une véritable responsabilisation des collectivités, ce qui leur impose de monter une expertise technique et scientifique – soit en interne, soit en externe – pour remplir leurs obligations et se protéger. En effet, la responsabilité entraîne la judiciarisation du risque. L’élu est soumis au mécontentement général qui s’exprime évidemment dans les urnes, mais aussi de plus en plus devant les tribunaux. J’illustre mes propos par l’exemple des antennes relais. Ces dernières font l’objet d’un contentieux de masse, qui implique les collectivités territoriales dans la mesure où les maires, par leur compétence en matière d’urbanisme, délivrent les autorisations permettant aux opérateurs d’installer leurs infrastructures. Certains concitoyens considèrent que les antennes relais créent un champ électromagnétique susceptible d’avoir des effets sanitaires néfastes. Armés du principe de précaution, ces citoyens n’hésitent pas à saisir les tribunaux de cette question. Dans ce contexte, la collectivité territoriale est obligée de se défendre sur un terrain qui n’est pas le sien. En effet, le Code des postes et télécommunications électroniques impose une couverture nationale par les réseaux de téléphonie mobile. Le maire doit s’y soumettre. En parallèle, l’arrêté pris par le maire est considéré comme dangereux.
Pour régler ce paradoxe, le maire fait appel aux scientifiques. Ce recours dépasse celui de l’expert judiciaire auprès des cours d’appel. L’expert est mobilisé dans le champ de la recherche publique, dans celui de la recherche privée, mais aussi au sein du milieu associatif et militant. Toutefois, ces procès mettent en avant le fait que la science n’a pas réponse à tout. Aujourd’hui, eu égard aux études officielles et reconnues comme sérieuses, il n’est pas possible d’affirmer la dangerosité du champ électromagnétique des antennes relais. Ainsi, le juge doit dire comment traiter ce statu quo, sachant que les postures peuvent changer d’un juge à l’autre. Le rapport à la justice est assez personnel, en dépit du mouvement vertical de la jurisprudence harmonisant les décisions des cours et tribunaux. Il existe deux grandes catégories de juges. D’une part, des juges utilisent le prisme du citoyen et prennent en compte son angoisse : des décisions ont indiqué que le risque se matérialise par l’angoisse vécue par celui s’estimant exposé à un champ électromagnétique dangereux. Ce risque est suffisant en lui-même pour invalider la décision prise par le maire et pour engager la responsabilité des opérateurs et des acteurs ayant participé au projet. D’autre part, une posture plus administrative se retrouve notamment au Conseil d’Etat : en appliquant le principe de précaution et en prenant en compte les données scientifiques, il est considéré que les infrastructures existantes ne présentent pas un risque imminent pour la santé. De ce point de vue, les installations ne sont pas remises en cause.
Cette judiciarisation impose aux élus une relation étroite avec le monde scientifique dans un cadre plus ou moins formalisé, voire clairement institutionnalisé. Par exemple, le syndicat intercommunal de la Siagne et ses Affluents réunit élus, forces de secours et experts, dans le but d’améliorer la sécurité des habitants face aux risques d’inondation. Cette structure institutionnelle a été créée pour gérer ce risque de façon commune.
En conclusion, il semble possible d’affirmer que le dialogue entre élus et scientifiques est devenu une donnée irréductible de la question et de la gestion juridique du risque environnemental.

Jean-Louis Denoit - point de vue du maire de Viviez face à la pollution atmosphérique

Mon intervention sera pragmatique. Je suis maire d’une commune du nord-ouest de l’Aveyron, dans le bassin de Decazeville-Aubin. Le charbon, l’acier et le zinc étaient les trois piliers de ce bassin industriel, qui a vu le déclin de l’acier et du charbonnage dans les années 1980 alors que le zinc a perduré. La commune de Viviez abrite 1 400 habitants. Dans l’Aveyron, elle est considérée comme une commune urbaine, la communauté étant de 17 000 habitants. Le bassin comporte 1 200 emplois industriels à ce jour. Par exemple, les sacs de poubelles utilisés dans les rues de Paris proviennent tous de Viviez, puisque la société Sopave retraite les plastiques agricoles. Cette anecdote est un exemple de la reconversion des industries.
La commune de Viviez a la spécificité d’accueillir sur son territoire, depuis 1870, la société Vieille-Montagne, groupe belge producteur de zinc. Au fil du temps, surtout avant la Première Guerre mondiale, le minerai de blinde a été traité par le charbon. Le charbon était le chauffage local. Ces matériaux se sont répandus dans la nature, engendrant de nombreux périls. Jusqu’en 1987, l’usine fonctionnait par électrolyse, puis le minerai de blinde a disparu. En parallèle, une grande part de la pollution atmosphérique a elle aussi disparu.

Cette entreprise est également connue du fait des déchets – notamment du cadmium – ayant pollué les eaux du ruisseau qui traverse la commune. Ce ruisseau se jette dans le Lot à quelques kilomètres et celui-ci rejoint la Garonne. Concrètement, les huîtres du Bassin d’Arcachon ont été impactées par le cadmium. Les évolutions législatives successives ont fait en sorte que l’entreprise a essayé d’anticiper en se positionnant en amont de ces obligations. (Au sein du Conseil municipal de Viviez, nous avons travaillé avec l’entreprise sur des opérations de reboisement, en partenariat avec l’ONF.) Nous avons senti une pression après les études demandées à l’entreprise. Nous avons rencontré des scientifiques, qui ne se sont d’ailleurs pas installés sur notre territoire. Les scientifiques de l’INRA de Bordeaux ont analysé les plantes et la transmission des métaux lourds dans les plantes (salades, tomates, etc.).
Ensuite, d’autres scientifiques sont venus sur la commune. Certains ont pris contact avec le Conseil municipal pour faire des prélèvements de terre. Cependant, nous avons découvert la présence d’autres scientifiques n’ayant pas pris contact avec nous, notamment des scientifiques récupérant les limons des eaux. Par exemple, l’Université de Genève est venue sur notre territoire pendant deux ans, mais nous n’avions pas été informés. Pendant une dizaine d’années, des scientifiques nationaux et internationaux se sont rendus à Viviez. Nous avons essayé de prendre contact avec eux, en nous intéressant aux études menées.

Les maires des petites collectivités ne disposent pas de l’ingénierie nécessaire pour les aider à comprendre certains enjeux scientifiques. Toutefois, j’ai la chance que deux ingénieurs en environnement de la Communauté de communes aient de bonnes bases scientifiques. Il a été intéressant de travailler tous ensemble. Cet élément a été plus que positif. Nous nous sommes retrouvés plus armés. J’ai ensuite participé à des colloques et formations pour acquérir une certaine expertise en la matière. Certes, je ne suis pas un expert, mais j’ai acquis des connaissances et je suis le fonctionnement et l’évolution de la législation.

Les études scientifiques menées sur le territoire de Viviez ont conduit à des décisions de l’Etat. Un préfet nous a expliqué qu’il était quasi impossible de vivre sur le territoire de Viviez. Ainsi, il ne faut ni étendre le linge à l’extérieur, ni respirer, ni manger les légumes du potager. Par conséquent, au lieu de nous satisfaire des restrictions, nous avons essayé de les combattre. Une étude épidémiologique nous a été imposée, générant des moments de heurts importants, notamment avec les scientifiques de l’ARS. Nous avons dû nous comprendre et nous accepter les uns les autres. L’étude épidémiologique, d’un coût de plus de 300 000 euros, a permis de démontrer que la population de Viviez avait un taux de cadmium supérieur à celui de la population nationale. Trois personnes de Viviez affichaient un taux plus important que le seuil de dangerosité. Or ces personnes, trois femmes âgées, n’avaient pas travaillé dans l’entreprise. Des études sur le plomb ont aussi été menées sur les enfants et les femmes enceintes, et aucun cas d’intoxication n’a été détecté. La manière de procéder n’était pas satisfaisante.
J’ai effectué plusieurs exposés sur la communication de l’Etat sur notre territoire. Celle-ci a été réalisée de manière tellement violente, que la population s’est retrouvée bloquée. Concrètement, une population nouvelle, de l’ordre d’une dizaine de personnes, a quitté la commune. D’ailleurs, les communes où elles résident ne sont certainement pas plus saines que Viviez. La population locale, composée de nombreux anciens salariés de l’entreprise, ne se souciait pas particulièrement de cette problématique de santé.
Aujourd’hui, nous sommes dans la seconde phase de l’étude épidémiologique, pour analyser les évolutions des taux de cadmium. Les élus ont souhaité poursuivre les études pour sécuriser la population. Je rappelle que l’étude porte sur les personnes volontaires. La première phase a porté sur 800 personnes alors qu’une centaine a demandé un suivi, incluant des personnes n’habitant plus ou ne travaillant plus sur la collectivité. Nous n’avons pas encore reçu les résultats de cette seconde phase de l’étude.
Les études ont donné une image négative de la commune. Il est difficile de faire évoluer cette image, mais nous y travaillons. Concrètement, le groupe Umicore investit entre 35 et 40 millions d’euros pour dépolluer ses sites, ce qui est crucial dans le bassin minier, car les autres entreprises minières n’ont pas systématiquement procédé à ces opérations auparavant. La population est très favorable à ces longues activités de dépollution. De plus, les investissements étant aussi dirigés vers la poursuite de la production, la problématique du passé est somme toute relativisée.
Toutefois, la position de l’Etat est ambiguë. Celui-ci a forcé le trait à un moment donné. Nous avons été très combatifs et présents, notamment pour démontrer l’ineptie de certaines formes de communication. Je ne remets bien sûr pas en cause la problématique de la pollution, qui est avérée, mais la position de l’Etat a été très différente en fonction des préfets qui se sont succédé et de leur approche.
Après une première élection en 2001, j’ai été réélu maire de la commune en 2008. Issu de la DDE, l’aménagement urbain est un thème qui m’intéresse vivement. Les chantiers sur la commune sont gérés avec 7 risques majeurs, la commune de Viviez présentant le nombre de risques le plus important de l’Aveyron. Mon challenge quant à la santé de la population était d’ouvrir la possibilité d’analyses gratuites, avec le concours de l’ARS et de la Sécurité sociale. De plus, je porte l’enjeu de la dépollution des sols des potagers.

Les restrictions sur la commune étaient très fortes. Par exemple, nous ne pouvions pas étendre le linge à l’extérieur, 20 ans après la fermeture des usines. Cette donnée a été accueillie avec grand mécontentement. En effet, pendant 20 ans, l’Etat n’était pas intervenu sur les problématiques du cadmium et semblait découvrir le problème. Aujourd’hui, nous pouvons consommer les produits issus de nos potagers, de nos clapiers et de nos poulaillers, mais nous ne devons pas consommer exclusivement ces produits. Je souligne que Viviez est l’unique commune de l’Aveyron qui ne compte aucun agriculteur, bien qu’il y ait eu plusieurs petites fermes dans le passé récent.
Nous avons maintenu une pression sur l’Etat et sur l’entreprise, afin de réussir la dépollution des jardins et potagers. Je siège au comité directeur de l’AMF et je suis son représentant dans un groupe de travail traitant des problématiques de sols. Je suis ainsi capable de suivre la législation en amont. Cette position est intéressante, car elle permet d’anticiper les actions sur le territoire de la commune.

Denis Despréaux - point de vue d’un opérateur de l’Etat en matière d’agriculture et d’environnement

Bonjour. J’apporterai, de mon côté, le point de vue d’un opérateur de l’Etat, car j’appartiens à IRSTEA (Institut de recherche en science et technologie pour l’environnement et l’agriculture), qui est l’ancien CEMAGREF. L’institut travaille sur les domaines de l’environnement et de l’agronomie. IRSTEA est un EPST, ce qui signifie que l’organisme intervient à l’échelle nationale et que nous sommes évalués selon les canons de la recherche scientifique. Les évaluations de nos chercheurs sont d’abord basées sur des critères scientifiques, qui sont aussi ceux des publications dans les revues internationales. A ces deux titres, nous pouvons apparaître un peu distants des problèmes des territoires que nous abordons aujourd’hui. Pourtant, IRSTEA revendique le fait d’être un centre de recherches appliquées et finalisées. En particulier, nous travaillons en appui aux politiques publiques et privées. Nous faisons en sorte que les résultats de nos recherches scientifiques soient utilisables et utilisés pour l’aide à la décision à tous les niveaux de collectivité.

IRSTEA réalise des expertises scientifiques que je qualifierai d’institutionnelles. Chaque expertise est en effet délivrée par l’établissement, et non par un chercheur de l’établissement. La responsabilité juridique en incombe donc au président de l’établissement. Sur beaucoup de sujets, nous agissons en délégation de service public et nos expertises comportent des volets de prescriptions vis-à-vis de la réglementation. L’Etat nous interroge, par exemple, sur la définition d’indicateurs sur la qualité de l’eau.
Nous nous interdisons de réaliser des expertises sur des sujets sur lesquels nous ne développons pas de recherches. Nos champs d’expertises sont calés sur nos champs de recherche et nos champs de recherche sont nos champs d’expertises. Par exemple, nous évaluons les risques liés aux avalanches. Ces expertises s’appuient sur des travaux expérimentaux approfondis à petite et grande échelles sur les processus avalancheux et leurs conséquences.

La relation entre l’appui aux politiques et la science nous a imposé d’intégrer la pluridisciplinarité dans nos approches. Initialement, l’évaluation des risques était essentiellement basée sur des approches biophysiques. Par exemple, la probabilité d’effondrement d’un ouvrage était calculée en fonction de la pression qui peut s’exercer sur ses flans. Or cette démarche n’est pas suffisante pour décrire un risque. L’évaluation d’un risque n’est pas que mécanique, elle est aussi conditionnée par la société dans laquelle ce risque est susceptible d’intervenir. Ainsi, une inondation de 2 cm à Paris aura des conséquences économiques, écologiques et sociales très différentes qu’une inondation de 2 m en Camargue. L’élément fondamental n’est pas la hauteur de l’inondation, mais la perception des effets de cette inondation. Nous utilisons aujourd’hui aussi pour décrire un risque les notions de résilience et de vulnérabilité, qui nous amènent à associer plusieurs disciplines entre elles : d’une part les sciences biophysiques, et d’autre part, les sciences humaines et sociales, qui sont prépondérantes dans la question de la perception et de la gestion des risques.

Travailler sur les risques nous a aussi amenés à étudier les processus de décision, et notamment la manière dont on peut composer avec les limites de la connaissance (ce que l’on sait et ce que l’on ne sait pas) et les incertitudes. L’histoire du cadmium décrite dans l’exposé précédent à Viviez est très illustrative en la matière. La décision dans le doute et l’incertitude n’est jamais une chose simple.
Ces travaux sur les risques et leur gestion sont extrêmement importants dans un contexte sociétal où la prise de conscience des problématiques environnementales ne cesse de s’élever. Il est essentiel qu’ils puissent être accessibles et utilisables à toutes les échelles de territoire. IRSTEA joue son rôle d’établissement de recherche nationale. Mais le contexte dans lequel il opère évolue. En effet, les services techniques de l’état en région, qui assuraient en partie la fonction de transfert, notamment avec les collectivités territoriales, sont en réduction depuis plusieurs années. Ce mouvement implique de repenser les relations sciences-sociétés dans les territoires et de reconstruire de nouvelles modalités d’échanges et de transmission des connaissances, dans les deux directions.
Un autre problème à résoudre est celui de la différence de « pas de temps » entre la recherche et l’action. En situation de crise, des connaissances sont demandées, mais ces dernières ne pas toujours disponibles sous une forme appropriée. Acquérir les connaissances nécessaires et les organiser pour qu’elles deviennent utilisables, nécessite du temps, ce qui est souvent incompatible avec les agendas des décideurs. Ces divergences dans « les pas de temps » sont sources de nombreuses frustrations de part et d’autre. Elles ne sont pas toujours conciliables facilement.
Cet aspect amène la question de l’orientation de la recherche par anticipation vis-à-vis des risques potentiels. Comment faire pour se saisir d’un sujet en période de pré-crise, c’est-à-dire avant qu’il ne soit déjà trop tard ? Comment le justifier à coup sûr en matière de priorité, dans un contexte de moyens limités ? Une autre question est celle de la capacité de mobilisation des dispositifs de recherche en cas d’urgence. Notre établissement, par exemple, dispose d’un certain nombre d’experts scientifiques, mais nos effectifs sont évidemment calés sur les activités en cours, programmées pour la plupart sur plusieurs mois, voire sur plusieurs années. Peu d’entre eux sont facilement mobilisables sans se dédire d’autres engagements. Sans compter qu’on ne passe pas d’un champ expertise à un autre aussi facilement qu’on change de voiture. Il est de fait très difficile de faire en sorte que les dispositifs de recherche aient une flexibilité de réponse immédiate à toutes les situations.

Une des solutions explorées ces dernières années pour pallier ces difficultés est l’expertise collégiale. L’idée est, face à une question urgente, de réunir des experts d’horizons les plus divers possibles pour établir un état d’une situation à un instant donné, et ainsi rendre disponibles des connaissances. Monter ces expertises collégiales n’est pas aisé, car il est nécessaire de définir quelles connaissances doivent être délivrées, pourquoi, par qui, et quels en sont les circuits de validation. La question de la responsabilité juridique est sous-jacente.
Enfin, la question de l’indépendance de l’expertise doit être soulevée. A nos yeux, cette indépendance est cruciale. L’expertise, en tant que telle, ne peut pas être un processus démocratique, bien qu’elle s’enrichisse de l’expérience de tous. L’expertise n’est souvent pas neutre eu égard à des enjeux économiques, sociaux ou sanitaires. Elle doit bien sûr en tenir compte, mais ne pas en être dépendante, sauf à perdre sa légitimité et sa crédibilité. Nous constatons que la proximité avec les acteurs, qui est nécessaire pour comprendre les problèmes, est souvent source de pression, rendant l’expertise plus difficile, surtout lorsqu’elle soulève des conflits d’intérêts.

Discussion / questions aux participants

Francelyne Marano (présidente de la SFSE)  : Je souhaite apporter un commentaire. La présentation de Monsieur le maire de Viviez était très intéressante, car elle illustre la difficulté de la relation entre la population et les scientifiques intervenant sur un terrain-atelier. Il est complexe de faire comprendre l’intérêt des recherches à la population, afin que le risque à prendre en compte soit considéré de manière raisonnable. Le fossé entre le discours du scientifique et le ressenti de la population a été très bien exprimé par Monsieur Denoit.
Les scientifiques doivent mener un véritable travail de communication, afin que leurs recherches, les résultats de leurs recherches et les impacts concrets sur la vie des populations soient appréhendables.
José Cambou (France Nature Environnement) : J’ai également fortement apprécié cette intervention. Vous avez indiqué que l’Etat a été silencieux pendant très longtemps sur la problématique du cadmium. A l’époque, je siégeais au Comité de bassin. Concrètement, le silence a été brisé par le fait que la pollution redescendait le ruisseau et la rivière vers le bassin d’Oléron, là où des enjeux économiques forts sont présents. L’exemple est intéressant à plusieurs échelles. Il est intéressant pour déterminer les rapports entre le scientifique, l’élu, l’Etat et la population, mais aussi sur la nature des événements menant à briser un silence de chape de plomb très long. Nous pouvons aussi prendre l’exemple de la pollution par la chlordécone en Outre-Mer, où il est demandé aux résidents de ne pas consommer les produits de leur jardin. Nous pouvons recenser de nombreux cas concrets de ce type.

Un participant : J’ai une question pour Monsieur Despréaux, quant à ses propos selon lesquels « l’expertise ne peut pas être démocratique », et qui semblent aller à l’encontre de l’expertise citoyenne souvent mise en avant actuellement. Le CNRS vient de créer une mission Science citoyenne. La notion est fortement débattue. L’association française pour l’information scientifique a vivement contesté cette notion. Comment vous positionnez-vous ? Pensez-vous que l’expertise citoyenne ne peut pas exister ?
Denis Despréaux : Je distingue les adjectifs. L’expertise peut être citoyenne, mais pas démocratique. Dans le terme « démocratique », j’intègre – peut-être à tort – un effet de pression d’un système quasi électif. Ce n’est pas parce qu’une opinion est largement partagée, ou qu’elle est majoritaire, qu’elle est vraie. En revanche, l’expertise citoyenne vise à demander à chacun de s’exprimer par rapport à sa perception. J’ai souligné que la perception d’un risque n’est pas uniquement biophysique. Par exemple, sur la question des ondes électromagnétiques, la réponse n’est pas exclusivement biophysique. L’inquiétude des populations doit aussi être gérée.

Jean-Philippe Desreumaux (Bouygues Telecom) : J’ai une question pour Maître Chaussade. De votre point de vue de juriste, comment positionnez-vous le scientifique par rapport à l’expert ? Existe-t-il une hiérarchie entre le scientifique et l’expert ? Sont-ils équivalents ?

Renaud-Jean Chaussade : Le scientifique est un métier et un domaine. L’expert est une fonction et une posture officielle reconnue par les tribunaux. Les deux se rejoignent en réalité. Lorsqu’on sollicite une expertise officielle, le magistrat désigné s’appuie sur une liste de personnes compétentes et reconnues dans leur domaine, de manière à ce qu’elles puissent exprimer des conclusions scientifiques et techniques. Le scientifique est placé en situation d’expertise. Cependant, ce fait n’élimine pas la possibilité d’un débat et d’un parti pris entre scientifiques, notamment dans les procès de santé publique. Parfois, ces débats ont lieu entre l’expert désigné et les experts privés qui accompagnent le plaideur, notamment ceux désignés par les compagnies d’assurance. D’un point de vue juridique, il n’existe pas véritablement de hiérarchie entre le statut d’expert, reconnu par des textes, et celui du scientifique. Nous sommes sur deux fonctions différentes.
Dans la pratique, devant les tribunaux, nous avons toujours la possibilité de nous en remettre à l’expertise. Toutefois, nous avons la possibilité de la discussion sur cette expertise officielle tout au long du processus. Nous sommes toujours amenés à nous rendre en réunion d’expertise et à faire des tests. Les plaideurs ont des « alliés » scientifiques, car ils défendent une thèse. Il est intéressant de mobiliser la science sur une thèse, car la vérité judiciaire émane de la confrontation des thèses. Dans le cadre de l’expertise, nous pouvons discuter du processus et le contester par des contre-rapports. Nous devons respecter et préserver le rôle du juge par rapport à l’expert. Notre travail d’avocat permet de réaliser une mise à distance scientifique. Il est important que le juge ait une distance clinique suffisante par rapport à la parole de l’expert officielle.

Cédric Szabo  : Je souhaite élargir l’éventail des discussions, en prenant l’exemple de la réforme des rythmes scolaires. Nous avons un savoir nourri par des débats animés durant les derniers mois. Les chronobiologistes affirment que l’organisation scolaire doit être adaptée au rythme de l’enfant. Des distinctions sont ajoutées en fonction des âges.
Les pressions sur cette question sont multiples. Elles sont liées aux citoyens et à la connaissance scientifique plus ou moins prégnante. Les élus sont confrontés à ces contraintes croisées et contradictoires. La nécessité de prendre une décision suppose ainsi d’être accompagné dans la manière de gérer cette pression. A l’échelon local, nous pourrons être amenés à prendre des décisions paraissant incongrues en regard des prescriptions des scientifiques. Les petites communes devront étudier leur capacité à assumer les prescriptions.
Comment les collectivités sont-elles en capacité de mettre en œuvre cette réforme ? Nous ne pouvons pas demander à l’ensemble de la sphère publique de faire des efforts pour réduire l’action publique tout en lui demandant de gérer plus de compétences. Cette contradiction manifeste génère des tensions considérables. Le transfert des compétences de l’Etat vers les collectivités locales n’est pas le fruit de la décentralisation, mais bien du désengagement de l’Etat et de la réduction de la sphère publique. Il est demandé à des élus n’ayant pas la compétence d’assumer des activités portant des intérêts scientifiques et techniques importants, sans transférer les moyens afférents. Nous devons prendre conscience que nous nous retrouverons devant un mur.

Claire Weill (ministère de l’Ecologie) : Je souhaite intervenir au titre de mes présentes fonctions à l’IDDRI. Sur le sujet de l’expertise citoyenne, de l’expertise dépendante et de l’expertise indépendante, de nombreuses actions ont été réalisées. Je vous renvoie aux travaux de Marie-Ange Lhermitte, juriste, et aux miens. Il est reconnu qu’il existe une expertise non scientifique et l’expertise citoyenne peut se situer dans ce cadre. Il existe une différence entre expertise, opinion et recherche, ce qui est largement admis aujourd’hui.
Je souhaite revenir sur la question juridique pour les élus. En tant que conseillère du maire de Paris, notamment sur les nouvelles technologies, j’ai mené une conférence citoyenne sur le déploiement des technologies hertziennes à Paris. Je suis actuellement ce dossier au ministère de l’Ecologie. Vous avez indiqué que les juges sont amenés à rendre des décisions variées sur ces questions, ce qui traduit que nous sommes encore démunis pour construire une vision homogène. Il me semble que ce fait est particulièrement choquant. Je constate aussi qu’en dépit des expérimentations menées pour diminuer les puissances des antennes sur des territoires pilotes, les expérimentations ne sont pas suffisamment instrumentées. Les scientifiques ne sont pas suffisamment associés pour produire des réponses exactes. Nous savons que si nous diminuons en dessous d’un certain seuil – qui est actuellement mal connu – les valeurs des puissances des antennes, des surpuissances sont possibles si le téléphone capte les différentes antennes. Cette mesure n’est pas arrêtée. Nous devons mener des expérimentations relativement importantes et coûteuses, mais cette mesure est cruciale en matière de santé publique. Nous sommes encore loin d’une utilisation correcte des scientifiques dans ce rapport à une problématique mettant en jeu de façon circulaire des responsabilités qui ne se retrouvent pas pour mener une action cohérente.

Question : Je pose à Monsieur Despréaux la question du choix dans les sujets de recherche en appui aux politiques publiques. Quelle ouverture à la société peut-on prévoir, celle-ci allant dans le sens des attentes des élus ?
Denis Despréaux : Les discussions entre l’Etat et IRSTEA sont très fournies. Nous avons aussi de nombreux contacts avec les collectivités territoriales puissantes, car elles disposent de services susceptibles de s’adresser à nous, ainsi que de moyens. La question des moyens est importante car toute recherche a un coût. En travaillant dans les territoires, nous avons aussi des relations et des chantiers avec toutes sortes de communes. La relation directe avec les citoyens est plus compliquée, avec des difficultés particulières en matière de représentativité.

mercredi 8 janvier 2014, par HUCHERY Mélissa