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Elus locaux, scientifiques, experts : quelles interactions ?

Conclusions de la journée

Avec la participation de :

Françoise GUEGOT, députée de Seine-Maritime, membre de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, ancienne auditrice promotion Christiane Desroches Noblecourt 2011-2012
Marie-Françoise CHEVALLIER-LE GUYADER, directrice de l’IHEST


Annie Augier
 : Nous avons imaginé que trois contributions seraient réaffirmées en ce temps de fin de journée. Un temps est réservé à Madame Guégot, si elle en accepte le principe, afin de revenir sur les points prégnants de nos discussions. Vous pourrez nous faire part de votre ressenti et de vos convictions. Les membres du Cercle sont les bienvenus pour partager avec nous leurs premières impressions. Enfin, le mot de la fin reviendra à Madame Chevallier-le Guyader.

Françoise Guégot : Je n’ai pas pu assister à toute la journée de débats, mais j’en ai compris le principe. Ce sujet me passionne à plusieurs titres. Il est à l’image de mon parcours. J’ai suivi une formation d’ingénieur dans la filière énergétique, et particulièrement du nucléaire. Ensuite, j’ai abandonné ce domaine pour me consacrer aux nouvelles technologies, notamment la mise en œuvre du réseau Internet au début des années 1990. Dans mon chemin politique, j’ai rencontré des personnes qui m’ont amenée tranquillement à mes fonctions de députée en 2007, après que j’ai été adjointe au Maire dans ma commune en 1995 et Maire en 2001. J’assume mon deuxième mandat.
J’ai travaillé comme enseignant-chercheur à l’INSA de Rouen jusqu’en 2007. J’ai mené ce double parcours, en vivant dans une communauté de scientifiques et de chercheurs dans des secteurs compliqués. Après le nucléaire, j’ai travaillé dans le domaine des nouvelles technologies, en étudiant les problèmes des réseaux et leur impact environnemental. Nous avons mis en place des organisations. D’autre part, ma vie d’élue m’a permis de découvrir les missions des élus locaux, leur engagement et leur vie sur un territoire donné.

Aujourd’hui, après une année passionnante comme auditrice à l’IHEST, je suis membre de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui a pour rôle d’être le lien entre le monde scientifique et les assemblées. Les rapports et auditions que nous menons visent à éclairer nos deux assemblées pour que les sénateurs et députés puissent participer aux débats et avoir une influence sur les choix réalisés, qui sont parfois des choix importants pour l’avenir de notre pays.
Ce parcours me donne un regard peu tendre sur l’organisation et sur certains modes de fonctionnement. J’ai quelques difficultés, notamment avec les services de l’Etat. Nous avons déjà parlé de l’accès aux informations. J’illustrerai mon propos par un exemple datant de la semaine dernière. Dans ma circonscription, une ligne SNCF est remise en route. Elle permettra de développer le fret et d’améliorer les échanges routiers. Toutefois, cette ligne rencontre un des seuls tracés de convois exceptionnels de France sur route départementale. De plus en plus fréquemment, des convois exceptionnels de 80 m y circulent pour transporter les pales d’éoliennes, traversant un village de 700 habitants. L’impact sur la vie quotidienne est évident. J’ai demandé à un de mes assistants d’adresser un courrier électronique aux services de l’Etat pour obtenir la cartographie précise des axes de circulation des convois exceptionnels en France sur le quart nord-ouest. Je souhaitais étudier un éventuel nouveau tracé de ces transports pour sortir le village de ce carcan. La commune se verrait coupée en deux par une voie ferrée sans passage à niveau et par une augmentation des véhicules. Après plus de dix jours, et des relances, j’ai reçu un courrier électronique m’indiquant que la carte ne pouvait m’être transmise qu’après autorisation du préfet.
Or en tant que parlementaire, je peux bénéficier d’un accès direct à ces informations, car le ministère devrait me les transmettre. Le rapport à la communication avec les services et l’ensemble des acteurs est parfois très compliqué. Je suis élue depuis bientôt 20 ans, et ce problème de transparence est récurrent. Pourtant, pour tous les élus, la crédibilité quant à l’obtention des informations est fondamentale.
Une association de ma région s’est constituée pour le contournement, car il n’est pas plaisant qu’un tracé soit réalisé à côté de son domicile. Des riverains se battent pour défendre leur territoire. Il faut évidemment mesurer ce qui est lié à la défense de l’intérêt particulier. Nous avons la chance que des associations se constituent avec des expertises véritables, posant parfois des problèmes aux élus et aux services de l’Etat, le niveau d’expertise pouvant être supérieur à celui des décideurs. Cette donnée complexifie encore davantage les rapports. J’estime que l’élu doit écouter les discours cohérents, basés sur des éléments factuels, quelle que soit la structure en face de lui.

Depuis longtemps, un problème dans le rapport du monde politique à ces concitoyens est la tendance à penser que les élus se rangent et ne sont pas crédibles. Dès lors que nous mettons en œuvre la transparence, le rôle de représentativité sera accru par la prise en main de l’ensemble des données à la disposition des élus. Je pense que les rapports entre élus et concitoyens pourront évoluer de ce fait.
Pour conclure, je souhaite mettre en lumière que la responsabilité des élus, dans le fonctionnement de notre démocratie locale aujourd’hui, est absolument essentielle. Sur les questions fondamentales, les décisions sont portées par les élus. La définition d’une région dans ses schémas directeurs est portée par les agglomérations, les intercommunalités, les régions et les départements.
La question des moyens est transversale. Aujourd’hui, les finances publiques ne sont pas détenues par les préfets en région, mais bien par les départements, les régions et les intercommunalités. Ce sont donc bien ceux qui paient qui décident, c’est aujourd’hui la réalité du territoire. Les acteurs capables de financer, d’acter et de lancer des projets sont essentiellement les élus locaux. Il est indispensable de ne pas négliger cette très forte responsabilité, qui a un impact sur les décisions et les rapports avec les scientifiques et les experts. La capacité à organiser des comités de pilotage est importante, mais les décisions ne se prennent pas dans cette instance. Le comité de pilotage n’a pas de position décisionnaire, la décision appartenant toujours à une assemblée élue. En abordant la question des choix réalisés, cette clé est essentielle.

Par ailleurs, la législation est très complexe et se complexifie davantage. J’ai explicité le dossier de contournement Est de Rouen, axe routier. Il n’est plus vraiment d’actualité de réaliser de nouveaux axes routiers en France, mais Rouen est traversé par 10 000 poids lourds par jour, ce qui pose de véritables problèmes en matière de pollution. Récemment, un pont a été mis à mal par ces axes concourant tous à se rejoindre au centre-ville. Le contournement Est de Rouen comporte des enjeux de sécurité environnementale pour les populations. Selon les directives européennes, nous devions réaliser des études sur la totalité des tracés. Quand les services de l’Etat ont défini les différentes possibilités du tracé de ce contournement de 20 km, 33 variantes ont été construites, sachant que toutes n’avaient pas le même niveau de réalisation. Il a fallu étudier dans les mêmes conditions, et de manière équitable, les 33 variantes, avec 25 indicateurs. De plus, une étude entière portait sur la reproduction de la violette de Rouen, le cycle s’étendant sur un an. A l’issue de ce travail considérable ayant mobilisé des fonds importants, les services de l’Etat nous ont indiqué de retenir un tracé pour procéder au débat public postérieur.

Ainsi, à partir des indicateurs, un tracé a dû être choisi. Or dans cette multiplicité, les indicateurs peuvent être relativisés. En fonction des pondérations données, un tracé peut être privilégié. Les élus du territoire et les associations se sont battus. Dans un contexte où l’environnement est mis en exergue et où la pression de l’ensemble des ministères concernés est importante, les services de l’Etat avaient favorisé les critères environnementaux. Le tracé retenu par les services de l’Etat protégeait une violette que peu de Rouennais ont eu la chance de voir. Le tracé protégeait quelques arbres dans une forêt normande, alors que l’impact écologique est jugé peu important par les élus. Le tracé traversait ainsi un village pour favoriser les critères environnementaux. Les élus et les associations ont réussi à trouver un compromis, pour que le critère de la défense de la population et du cadre de vie soit pondéré à sa juste mesure.
Le rôle des élus est essentiel pour se battre et se regrouper face à une législation très complexe. Je pense que la possibilité de regrouper les élus au sein de syndicats intercommunaux est essentielle. Elle permet une autonomie face aux services de l’Etat et aux structures associatives et un appui en matière d’expertise et de connaissance.

Par ailleurs, le problème de rapport entre l’expertise et les élus est souligné. Lors d’un débat avec un éminent professeur de droit, j’ai été surprise de l’émotion de l’orateur suscitée par le fait que les parlementaires écrivaient les lois. Il plaidait pour que la rédaction des lois soit confiée aux experts en la matière, c’est-à-dire les professeurs de droit. Cette réflexion est un élément très fort, qui démontre notre difficulté de dialogue entre deux mondes qui se respectent. D’une part, les élus ont la responsabilité de la représentation de leurs électeurs et sont soumis au suffrage universel. Ils se battent pour représenter ce qui leur paraît essentiel. D’autre part, les experts ont une maîtrise parfaite d’un sujet particulier. Les uns et les autres éprouvent des difficultés à se comprendre et à comprendre les motifs de leurs actions respectives.

Un parlementaire se bat pour poser des amendements, car, dans sa circonscription, il est avisé de l’attention à porter sur des sujets particuliers au territoire. L’action du parlementaire ne vise pas en premier lieu à faire figurer sa participation dans un texte de loi, mais bien à représenter les échanges tenus sur son territoire. Le lobbying est aussi important. Le parlementaire est amené à voter des lois dans le domaine environnemental, dans le domaine de la santé, dans le domaine de la défense... et, évidemment, il ne peut pas maîtriser tous les sujets. Le rôle du parlementaire est d’écouter les populations qu’il représente et, donc, de prendre du recul pour se forger un avis sur des points demandant des corrections. En ce sens, le débat est absolument essentiel dans la représentation nationale. La notion de démocratie serait remise en cause en laissant la décision à des experts. Les experts ont un rôle crucial, mais ils sont sollicités pour apporter leurs connaissances et permettre à la représentation nationale ou locale de prendre les bonnes décisions au bon moment.

Nous sommes aujourd’hui dans un monde empli de défiance. La multiplicité de l’information sur Internet a changé le regard des uns et des autres. Pourtant, nous n’avons pas eu le temps d’apprendre à prendre du recul et à analyser les expertises. La question du commerce de l’expertise m’a interpellée. Nous avons d’ailleurs tenu ce débat à l’Assemblée, lorsque nous nous questionnions sur les problématiques de désincarcération d’individus dangereux. Qui est expert ? Quelle est la définition de l’expertise ? Comment construit-on l’expertise ? La valeur de l’expert doit être cadrée dans un système qui peut être, bien évidemment, lui aussi évalué. Quand on prend une décision, même si elle est controversée, il est intéressant d’examiner son évaluation a posteriori. Ces successions d’évaluation créent une transparence.
A mes yeux, il est indispensable de pouvoir effectuer un suivi des actions. Par exemple, sur les politiques d’égalité entre les femmes et les hommes, une analyse à un instant n’a aucun sens. Il est intéressant d’examiner sur une même population les évolutions sur 5 ou 10 ans. La méthodologie de l’évaluation est la seule réponse en matière de rapport entre l’expertise, la science et les élus, afin de faire évoluer progressivement les mentalités et faire accepter que l’erreur soit toujours possible. Il est important de pouvoir la cadrer pour qu’elle serve ultérieurement. Le mécanisme d’autoévaluation nous amènera avec le temps à devenir meilleurs.

Jean-Philippe Desreumaux : J’ai repris notre sujet « élus locaux, scientifiques, experts : quelles interactions ? ». A la fin de la journée, je me pose toujours les mêmes questions sur la définition de l’expert et celle du scientifique ainsi que sur leur positionnement réciproque. Dans les échanges informels durant cette journée, nous avons tous donné des définitions. Les définitions sont encore très variées et ne simplifient pas notre débat.

J’ai retenu deux points cruciaux sur la base des différents retours d’expérience. Les objets que nous avons évoqués ont des ampleurs différentes. Le sujet le plus vaste était celui du diesel, car les particules sont potentiellement présentes dans tous les centres urbains. L’opération menée dans le SAN Ouest Provence est vaste. Enfin, le sujet de l’installation des éoliennes a une échelle encore plus restreinte. Suivant la taille de l’objet, les outils que nous mettons en œuvre ne sont pas identiques. De plus, sur la notion de risque, l’élu ne réagit pas de la même manière suivant qu’il considère le risque pénal comme important ou non. Concrètement, installer une éolienne sur son territoire génère éventuellement que les objectifs économiques ne sont pas remplis. Il n’existe cependant pas de risque personnel important pour l’élu. Par conséquent, la demande de science et les interactions avec la science ne me paraissaient pas très développées. En revanche, sur les questions de santé liées aux particules diesel, des réponses plus élaborées sont attendues.
J’ai observé que la réduction des services de l’Etat et leur désengagement donnent la sensation de retrait ou de non-adéquation des organisations aux problèmes posés. Progressivement, l’Etat disparaît du paysage des débats de la journée. Par conséquent, dans notre thème principal de la journée, nous voyons apparaître deux groupes d’acteurs : les experts professionnels (notamment les bureaux d’études rémunérés pour apporter leur expertise) et les experts associatifs, les deux groupes étant présents sur le terrain.
Pour les experts associatifs, plusieurs questions se posent. Comment choisir les interlocuteurs ? Sont-ils suffisamment représentatifs de la population ?
Enfin, quelle que soit l’organisation mise en place, il faut de la contradiction. Il n’existe pas de référent absolu. Au contraire, il est indispensable de challenger la position. Dans certains cas, une expertise étant réalisée, une contre-expertise est demandée. J’imagine que si seules des expertises citoyennes étaient mises en avant, d’autres expertises seraient demandées. Visiblement, plusieurs avis sont nécessaires pour avancer sur les projets.

Marie-Françoise Chevallier-le Guyader : Merci Jean-Philippe pour ce rapport. Je vous remercie tous pour vos contributions intéressantes. Jean-Philippe, tu n’as pas relevé une dimension qui m’a beaucoup interpellée : la temporalité. J’ai déjà donné ce sujet à plusieurs reprises aux auditeurs.
Dans la table ronde autour du diesel, le représentant du monde industriel a évoqué la crise qu’il vivait. Il a été répété à plusieurs reprises que nous sommes en période de crise. L’ADEME a souligné que les actions sont menées trop vite et que les décisions de l’élu sont prises trop vite, ce qui n’est pas satisfaisant. En revanche, le sujet des énergies prenait en considération une longue temporalité, avec la construction de réseaux d’acteurs. Le monde de la recherche et de la technologie est en mouvement. Par exemple, le CEA a mis en place ses plateformes de transfert des technologies autour de l’énergie. Tout se construit dans la durée. Dans la dernière table ronde, nous avons souligné les études rétrospectives pour regrouper les données et entrer dans l’histoire.

Les questions de temporalité sont intéressantes. Nous ne menons pas les mêmes actions en période de crise qu’en anticipant. Les témoignages nous ont montré la nécessité d’agir avant : c’est un principe d’action. Il faut être en interaction et créer des synergies entre les acteurs en dehors des périodes de crise. Dans la crise, des constructions et des initiatives sont possibles pour en sortir, mais nous avons intérêt à nous rassembler avant. La relation entre les élus, les scientifiques et les experts s’inscrit dans ce cadre.
Nous avons coorganisé cette journée avec l’association des maires ruraux de France. Nous méconnaissons l’organisation du monde politique et les possibilités d’échanges et de coopération qui peuvent se créer en dehors des situations d’action. Cette coopération s’entend aussi à l’échelle nationale, avec une structure comme l’office parlementaire.
De plus, la légitimité respective des acteurs est déterminée. Les interactions sont concluantes si nous respectons les légitimités, c’est-à-dire si nous ne dévoyons pas la fonction de l’élu dans sa capacité de décision et dans la tenue des services publics.
J’ai été interpellée qu’en dépit du travail considérable mené ces dernières années la définition de l’expertise reste floue. Tout le monde voit cette notion de façon différente. Quelles que soient les chartes travaillées au ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, quels que soient les efforts des établissements publics pour définir la mission d’expertise, la notion reste « fourre-tout ». Or des questions de choix, de décision et de légitimité sont liées. La question du langage est posée. Néanmoins, dans le débat public, les mots « fourre-tout » (par exemple, nanotechnologies) permettent de faire collaborer des acteurs autour du mot et de les réunir, ce débat permettant des convergences. Le mot « expertise » doit être approfondi encore.

Enfin, de nouvelles formes d’action ont été mises en lumière aujourd’hui. J’ai été interpellée par la multiplicité des formats d’action présentés pour faciliter ces convergences : l’institut écocitoyen, les médiations, la création de la Société française de Santé et Environnement. Cette société savante vise à rassembler les forces scientifiques sur le secteur reconnu par tous les établissements de recherche. Elle est devenue légitime. Cette forme d’action du monde scientifique est très intéressante, car elle a été créée à la faveur d’une concertation sociale. A mes yeux, chaque atelier a été la source de l’émergence de formes d’action, qui sont toutes basées sur le respect des légitimités respectives des acteurs, la mise en relation et la médiation.
Il faut rester dans ce respect des légitimités respectives et dans l’évaluation. Nous avons besoin de ces retours d’expérience, qui ne sont pas suffisamment développés actuellement.

mercredi 8 janvier 2014, par HUCHERY Mélissa